“其他的问题都已解决，各国公使们却仍旧关心最后一个问题，恕我直言，郭嵩焘公使阁下，贵国的贪污和官僚习气，将极大的损害贷款的使用效率。这些贷款不能有效使用的话，会影响还款，这也就意味着，我们不能按时交还抵押物——铁路及其附属权益。”
“下官有个想法……”郭嵩焘对清廷情况自然是知道的，他提出了一个超出英国人意料的建议。于是，协议最终达成了。
“三国出力，五国出钱，您真是一位杰出的外交家。大清，。”阿伯丁外相这样称赞郭嵩焘。
郭嵩焘口头上谦虚了几句，心里也是非常得意，短短五天，他游走于英国、法国、普鲁士、荷兰、比利时之间，凭他的三寸不烂之舌，不仅借到了一千五百万英镑（包括贷款和实物），而且，洋人还要免费为大清修筑三条铁路。文化精英挥斥方遒，各国权贵俯首听命，不正是读书人的梦想吗？何况这一次，郭嵩焘成功的引入普鲁士和法国，让他们和英国争斗，发挥了以夷制夷的奇效，为大清争得最大利益。
月30日，大清和英法普比荷，六国双边协议《善后借款章程》签订。
《章程》的第一个部分，是大清向英国借款五百万英镑，用以支持基本财政。而为了保证这些钱不被滥用和贪污（这一点也是郭嵩焘所担心的），英国将向天津派驻专员，监督大清的财政。让外国人监督清廷财政，是郭嵩焘的一个创造性构想。
作为还款的抵押，英国将获得津浦铁路的修筑权，这条铁路从天津出发，经过济南和徐州，穿泰安而到浦口。在大清还清借款本息以前，铁路沿线的矿产和商业收益，都归英国。
第二部分为《北洋合营协定》。即英法普比荷五国，向民间募股，筹组北洋运营总局。公司的主营业务，就是开发华北，郭嵩焘的本意，是开发以天津为中心的直隶沿海地区，但英国方面，在英文文本中却写下。而《章程》以英文为准本。
北洋运营总局的股份，全部被投放到伦敦交易所。“待清廷财政结余，自可全额赎回，各国不得加以阻扰。”郭嵩焘认为，即使将来不能压服英国，只要收回了荷兰、比利时的股份，仍旧可以获得北洋运营总局的控股权。
第三部分是《军事合作意向书》：
普鲁士以实物借贷的方式，向清国提供装备和军事顾问，而英国提供财政支持和装备。向阿森纳和克虏伯购买军械是应有之义。
选择普鲁士，是英国和郭嵩焘的一致决定。施拉普那在训练神机军的过程中，颇具威信，让清廷上下对普鲁士一致看好。郭嵩焘想在军事协定中以夷制夷，自然就想到了普鲁士。
而英国方面一向有使用德裔雇佣兵的传统，双方一拍即合。英国方面，更想见识一下传说中的普鲁士军事改革的成果。普鲁士公使对这样重大的事情，不敢独断，他只同意签署一份意向书，送回柏林参考。
为了诱使普鲁士加入到“以夷制夷”的大局中来，郭嵩焘更是送出了另一份诱饵，将胶济铁路的修筑权租借给普鲁士。虽然他仍旧不明白，替清国免费修铁路到底有什么好处，但既然英国如此积极，普鲁士也应该甘之如饴吧。
第四部分为《信贷合作协定》：
郭嵩焘对英国人监督大清财政，还是有一些疑虑，同时，他又对法国财政的高效非常羡慕。他在伦敦所见的法国人，全都是狡猾而富有的金融家。他决定将北洋运营总局的银行部分，单独分离出来，让法国汇理银行主导，荷兰和比利时银行辅助，这样，也就限制了英国。而当大清收回北洋总局的时候，法国人的金融经验，也就一并转交给大清了。
作为金融帮助的回报，郭嵩焘将从安南通往广西的铁路修筑权让与法国。虽然法国目前仍旧困于安南南部，而共和的广威军已经占领浔州，控制了广西南部。但这些不是郭嵩焘要操心的。
第五部分为《电报合作协定》：即在五个通商口岸和天津设立电报局架设电线，由洋商经营，清廷在财政好转后，逐步赎回股份。
第六部分为《借师助剿协定》：
即签约各国不得与叛匪，包括发匪和匪共，发生官方接触，不得向发匪和匪共出售武器和机械。上海和其他通商口岸的各国领事，应该主动协助清廷剿匪，费用另计。
在这一部分内，英国方面主动加了一条：对广州实施贸易禁运。格莱斯顿去年提出的报告终于得以落实。
第七部分为《普遍性之要求》：
大清允准所有沿岸港口及岛屿概不让与租借英国以外的国家。大清应聘用英国人指导政治、财政、军事等，以应对目前的危局。出于慈善目的，英国圣公会，法国天主教，以及其他各国宗教和慈善团体，可自由在清国内部设立医院、学校、育婴堂等等。
《善后借款章程》借款总额一千五百万英镑，即超过五千万两白银。按郭嵩焘所想，清廷的财政危机一定可以顶过去，而且为大清引进了先进的技术和观念。大清中兴有望。
这一《章程》是围绕借款而生，所以又被称作“善后大借款”，全文一共七款二十一条，故另有别名《二十一条》。郭嵩焘在各国公使签字以后，取各国文字文本各一份，精心封好，交给下属，让他搭上一艘通往印度的快船，在印度换船后，前往大清的通商口岸上海，最后一驿马飞报京师。这是当时最快的路线。
郭嵩焘心里暗暗祈祷，朝中诸位军机，能够理解自己这一份苦心，皇上能够批准《二十一条》。
如果《二十一条》得以批准，郭嵩焘也许就能功盖苏张，以游走列国之能名垂青史了吧。
注：本文虽然名为《善后借款章程》、《二十一条》，但参照绝非仅仅这两项条约，本条约七个部分，分别取自九个不同的国际条约。但每一条每一款，都在另一个时空有原型。